30/08/2016

חובת מחסום – חוות-דעת תנו לחיות לחיות (1) במספר חוקי עזר ישנים ברחבי הארץ מופיעה עדיין חובה, המוטלת כביכול באופן גורף על מחזיקי כל הכלבים, לא להוציאם מהבית ללא מחסום (זמם). גם אם לא בוטלה פורמאלית, הוראה זו אינה בתוקף. גוברת עליה ההוראה מכוח החוק להסדרת הפיקוח על כלבים, הקובע הסדר אחיד וכלל ארצי לפיו אין חובה כזו אלא במקרים צרים של כלבים מגזעים מסוימים.

חוות-דעת זו מפרטת את ההסדר הנוהג בנושא תוך התייחסות לפסיקה הרלוונטית.

בשנת 2002 חוקק החוק להסדרת הפיקוח על כלבים, התשס”ג-2002 (להלן: החוק).

חוק זה בא לקבוע הסדרים ארציים אחידים במרבית העניינים הנוגעים להחזקת כלבים.

ההוראה הנוגעת לאופן היציאה עם הכלב לרשות הרבים מצויה בסעיף 11 לחוק. סעיף 11 (א) לחוק קובע כי –

המחזיק בכלב לא יאפשר את יציאתו מתחומי חצריו […] אלא אם כן הכלב מוחזק בידי אדם המסוגל לשלוט בו, באמצעות רצועה שאת אורכה וטיבה יקבע השר.

אין דרישה כללית לזמם. גם דרישת הרצועה אינה חלה בכל מקום, ועל הרשויות המקומיות לקבוע אזורים בהם פטורים הכלבים מעול הקשירה.

הצורך בזמם במקרים מסוימים לא נעלם מעיני המחוקק. סעיף 11(ג)(1) לחוק קובע כי שר החקלאות רשאי לקבוע חובה לחסום את פיו של כלב מסוכן בזמם כשהוא מוצא מחוץ לחצרים. חובה כזו אכן נקבעה בתקנות רק לגבי חלק מהכלבים המסוכנים – אלו השייכים לגזעים שהוגדרו כמסוכנים ואלו שהם תוצאה של הכלאה עם כלב מגזע מסוכן וקיים דמיון בין דפוסי התנהגותו ותכונותיו הפיסיות הכלב לאלו של כלב השייך לגזע מסוכן.

הנה כי כן: חובת רצועה (מסויגת) קיימת בנוגע לכל כלב. חובת מחסום קיימת רק בנוגע לכלבים מגזעים מסוימים.

הסדרים אלו מחליפים את ההסדרים שהיו קיימים בעבר לפי חוקי עזר עירוניים, ואשר בחלקם קבעו חובה גורפת של חסימת פיהם של כלבים בזמם.

 

הטעם לכך שההסדרים בחוק גוברים על אלו שבחוקי העזר הוא מרובע. ראשית, כל תכליתו של החוק היתה ליצור אחידות נורמטיבית במקום שיחולו (ללא הצדקה) נורמות שונות בכל רשות מקומית. שנית, מדובר בהסדרים שמעוגנים בחקיקה ראשית הגוברת ממילא על חקיקת משנה עירונית. שלישית, הכלל הוא שכאשר שני חיקוקים קובעים נורמות חופפות באותו עניין, יש ללכת לפי החיקוק המקל עם הנאשם הפוטנציאלי. רביעית, בעוד שהחוק מנסה לאזן בין האינטרסים המתנגשים תוך אבחנה בין מקרים שונים, ההוראות הישנות בחוקי העזר הן גורפות ולא יעמדו בביקורת שיפוטית.

בבג”ץ 6976/04 תנו לחיות לחיות נ’ שר החקלאות קובע בית-המשפט העליון מפי השופטת חיות:

קודם חקיקתו של החוק היה הפיקוח על כלבים מבוסס על הסדרים מוניציפאליים (ראו, למשל: חוק עזר לירושלים (פיקוח על כלבים), התשל”ח-1978[…]) […] הורגש והודגש הצורך בהסדר כלל ארצי אחיד לפיקוח על כלבים…

[ההדגשה נוספה, י.ו.]

באותה רוח נקבע, כי ההסדרים הנוגעים לחסימת פיהם של כלבים, שהיו עד לחקיקת החוק בהתאם לחוקי עזר עירוניים, שונו בעקבות חקיקת החוק:

נקבעה בחוק העזר חובה המוטלת על כל אדם להמנע מלהחזיק כלב במקום ציבורי “..אלא אם הכלב קשור היטב ובפיו זמם” (כיום קיים הסדר תחיקתי שונה שנקבע בחוק להסדרת הפיקוח על כלבים, תשס”ג-2002)[1].

גם עמדתה של ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת היא שכאשר נושא מסוים הוסדר בחוק להסדרת הפיקוח על כלבים, הסדר זה גובר על הסדר קודם בחוק עזר. כך, בדיון שהתקיים בוועדה ב-30.5.2007 קבעה היועצת המשפטית של הוועדה כי:

כל הרעיון של החוק להסדרת הפיקוח על כלבים היה ליצור משהו ארצי ואחיד, גם בנורמות וגם בקנסות, שאחר כך ייקבעו מכוח התקנות והחוק.

בהתאם לכך, סירבה הוועדה לאשר כעבירת קנס עבירה לפי חוק עזר שאסרה הוצאת כלב אל מחוץ לבית כאשר פיו אינו חסום בזמם.

גם אילו לא היה החוק מחליף את חוקי העזר, והם היו חלים במקביל, הכלל הוא שכשחלות על מקרה מסוים שתי נורמות שתכליתן אחת, הרי ש”בין שתי נורמות אפשריות יש לבחור בנורמה המקלה; הרָשות אינה רשאית לקבוע לפי שיקול-דעתה איזו נורמה יש להחיל”[2]. הנורמה המקלה היא בחוק להסדרת הפיקוח על כלבים.

 

סוגיית היחס בין חוקי עזר ישנים לבין החוק להסדרת הפיקוח על כלבים נבחנה ע”י בית המשפט המחוזי בת”א בעניין פוזנר[3]. באותו עניין ביקשה רשות מקומית לבטל רישיון להחזקת כלב על-בסיס עילה שהיתה מצויה בחוק העזר המקומי, אבל לא בחוק להסדרת הפיקוח על כלבים. נפסק:

החוק להסדרת הפיקוח על כלבים מהווה הסדר כולל וממצה באשר לסמכות הווטרינר העירוני לבטל רישיון או להימנע מלחדשו ובאשר להליכים הנדרשים בטרם יישלל רישיון כאמור. מדברי ההסבר להצעת החוק להסדרת הפיקוח על כלבים עולה מפורשות, כי המטרה הייתה ליצור הסדר אחיד וכלל ארצי. יש לזכור, כי במקביל לחקיקת חוק הסדרת הפיקוח על כלבים בוטל חוק העזר לדוגמה ולא בכדי. אמנם מנוסח הודעת הביטול עולה, כי לא הייתה כוונה לפגוע בחוקי עזר שנתקבלו בטרם בוטל החוק, אולם ברור הוא כי בהתנגשות שבין  הוראותיו של החוק להסדרת הפיקוח על כלבים לבין הוראותיו של חוק העזר, מן הראוי הוא שהוראותיו של חוק ההסדרה יגברו, מה גם שמדובר בדבר חקיקה בעל מדרג נורמטיבי גבוה יותר ובדבר חקיקה מאוחר.

בית המשפט המחוזי בירושלים התייחס באופן קונקרטי ליחס בין חובת זמם גורפת, לפי חוק עזר עירוני ישן, לבין חובת הזמם לפי החוק להסדרת הפיקוח על כלבים[4]:

יש ממש בטענת המבקשת כי לא הייתה בנמצא חובה חקוקה אשר מכוחה הייתה חייבת לחסום את פיו של הכלב בעזרת זמם. אכן, סעיף 9(ב) לחוק העזר לירושלים (פיקוח על כלבים וחתולים), התשל”ח-1978, חייב שימת זמם, בלא הבחנה אם מדובר בכלב המוגדר כמסוכן אם לאו. ברם, על פי החוק להסדרת הפיקוח על כלבים, אשר נחקק בשנת 2002, חובה זו הוגבלה לכלבים שהוגדרו כמסוכנים על פי החוק […] מעיון בהצעת חוק להסדרת הפיקוח על כלבים, התשנ”ח-1988, עולה בהקשר זה, כי יש ממש בטענת המבקשת שהסדר כללי זה נועד להחליף את ההסדרים המקומיים שנהגו בסוגיה זו עד לחקיקתו […] לכן, לא היה בחוק העזר כדי לחייב את המבקשת לחסום את פיו של הכלב באמצעות זמם.

ההסדר שבחוק להסדרת הפיקוח על כלבים מנסה ליצור איזון בין זכותם של הכלבים לחירות ולהתנהגות טבעית לבין האינטרס הציבורי במניעת נזקים שכלבים עלולים לגרום. במסגרת האיזון הזה נקבע אלו כלבים מחויבים בחסימת פיהם ברשות הרבים ואלו לא, ונקבעו כללים נוספים לגבי אופן החזקתם של כלבים ברשות הרבים (מתי חלה חובת רצועה ומה טיבה). חובה גורפת לחסום את פיו של כל כלב במחסום איננה סבירה, וספק אם היתה עומדת במבחן משפטי. כך, למשל, נקבע אף לגבי החובה להחזיק כלב ברצועה כי “איסור מוחלט ודווקני על שחרור כלבים בכל מקום ובכל תנאי איננו מוצדק ואיננו מחויב המציאות.”[5]. כך גם לולא החוק, ומקל וחומר לאחר שהכנסת נתנה את דעתה על הנושא וקבעה הסדר אחר, שאינו גורף.

סוף דבר: לא קיימת חובה לחסום את פיו של כלב בזמם בעת הוצאתו מהבית (למעט כלבים שהוגדרו כשייכים לגזעים מסוכנים, או בנסיבות מיוחדות בהן הזהירות מחייבת לעשות כן).

[1] ת”א (חי’) 29735/00 ניג’ם  נ’ חזאן (2004)  – פורסם בנבו.

[2] בג”ץ 4445/02 מור נ’ ראש-עיריית הרצליה (2002)  – פורסם בנבו

[3] עת”מ (ת”א) 1060/09 פוזנר נ’ המועצה המקומית גן יבנה (2012) – פורסם בנבו.

[4] רת”ק 18480-02-16 דווויק-סיקסק נ’ מימוני (2016)

[5] ת”פ (ת”א) 6126/02 מדינת ישראל נ’ ענב (2003)  – פורסם בנבו

 

חובת מחסום – חוות-דעת תנו לחיות לחיות (1)